政府采购不能与招标办混为一谈

文章来源：中国政府采购
    

    目前政府采购事业正在蓬勃发展,社会对政府采购的态度也逐渐从片面走向公正、客观,政府采购各项工作正逐步走向规范。但是不容否认，政府采购领域至今还有一些根源性的东西没有解决，实际操作中，招标投标与政府采购还处在割裂的状态。由于招标投标与政府采购的交叉与权利格局重叠，且利益权衡复杂，规范各自领域以及一些兼收并蓄的探索措施也时有出现，有些地方把规范的政府采购与存在诸多隐患的工程招标投标相提并论。从加强招标投标市场监管，规范招标投标行为的角度着眼，各地成立招标投标办公室的比较多，有些地方甚至把撤消于重建集中采购机构的决定权放在管理办公室，让集中采购隶属于招标投标管理办公室，确实本末倒置了。 

    与招标投标管理办公室的主要职能相违背。以市级为例，各地成立的招标投标管理办公室主要职责主要是：指导和协调全市招标投标市场管理工作；负责对全市招标投标服务机构实施管理和监督；协调各行业招标投标活动的监管问题，负责对招标投标监管人员的监督管理；统一管理全市招标投标市场准入，对投标人、中介代理机构及其从业人员进行管理，对申请邀请招标和自行招标的予以核准，否决违反招标投标管理规定的定标结果；负责全市范围内投标保证金的管理，指导各县（区）招标投标管理工作。这些职能的设定完全是按照招标投标法的内容来进行的，根本没有考虑到政府采购的程序安排，以及政府采购包涵工程招标的法律规定。从中看出，各地政府成立招标投标管理办公室的主要职能就是对当地的招标投标行为进行规范化管理，让各类代理机构进场操作，为土地挂牌出让、工程建设项目招标投标、医药卫生设备、教育设备等采购提供有型市场，提供基础性的服务，如通过提供公告发布、资格预审和标书发放、开标组织准备和保证金管理等服务，规范一定区域内的招投标执行行为，通过制订招标投标方面的管理措施，并通过集中操作，实施随时随地的介入形式的监督管理，确保各色各样的代理机构能够规范操作，保持招标市场的有序健康运作，保护各方当事人的合法利益。

    但是管理办公室不能代替代理机构的工作，更不能亲自出马来进行招标投标方面的实际操作，况且从投标管理办公室的实际涵义和文字形式上看，这样的管理机构只是对招标投标行为进行管理，而原则上是不能对政府采购工作进行监管的。原因有两条：一是政府采购法明确规定，政府采购的法定监管部门是各级财政部门，而成立的所谓招标投标管理办公室一旦要对政府采购工作进行监管，就是违法行为，地方的政策性行为不能超越法律规定，而即使这样的办公室不是有编制的单位，是各部门临时抽调人员组成的，包括财政人员在内，那么依然是财政借调的从事政府采购项目审批人员负责相关的政府采购监管工作才是有效的，其实实是与管理办公室没有关系的；二是招标方式采购只是政府采购六种采购方式中的两种，且其余的招标投标没有涉及的四种采购方式在政府采购领域有大量的使用，程序与步骤与招标投标行为大相径庭，就是相同的招标方式，工程的招投标行为与政府采购行为也有巨大的差异，另外政府采购是集中采购与分散采购相结合的制度，在执行工程中还要进行不断的发展与创新，如现在普遍推行的定点采购与协议供货制度，这是招标投标法里面没有的全新概念，因此招标投标管理办公室不能进行政府采购的管理是有法理根据的。招标投标法规定招标投标行为的监管部门是“有关行政监督部门，对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定”，从法律规定可以看出，显然各级政府有权指定监管部门，所以涉及到规范工程类的招标投标行为的，由地方政府发文成立招标投标管理办公室，专门对于工程招标投标行为进行管理是符合法律精神的，但是其职能仅仅是对由各种各样以赢利为目的的社会代理机构的操作行为进行监管，进行项目的审批，招标资金的落实与管理，提供开标评标的场地，进行投标保证金的管理，抽取评委等，但是没有权力像各类代理机构一样制作标书，组织开标。而目前相互分离的工程招投标与政府采购工作，虽然是并行的，但是执行起来各有各的招标采购代理机构，工程类项目一般是由发改委认定的代理机构执行，而政府采购的法定操作机构就是集中采购机构即政府采购中心，甚至还有财政部门认定的招投标代理机构，进入招标投标中心进行操作的所有代理机构接受招标投标管理办公室的统一管理，但是其不得干涉政府采购与招投标行为是肯定的，管理者又来操作，明显是不务正业，必将使得管理工作陷入被动。

    与政府采购法要求的管采分离相矛盾。我们姑且不论招标投标管理办公室剥夺政府采购法定监管部门的职能是违法的，即使这种管理被当地政府认为是可行的，以政府文件的形式发布下来，那么按照政府采购法要求，“政府采购监督管理部门不得设立集中采购机构，不得参与政府采购项目的采购活动，”在招标投标管理办公室部门内再设立所谓的政府采购操作机构，即使不对外宣称是采购中心，但履行的却是政府采购执行的功能，能保证政府采购工作能够公平公正地进行吗？假如法律的规定都可以视而不见了，试问所谓的管理办公室还有什么意义？

    政策性地抢夺了法定的政府采购监管部门职能，而又把政府采购工作设置在自己部门，是明显的违法行为，离政府采购的要求越来越远。政府采购法规定，“各级人民政府财政部门是负责政府采购的监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。”而带编制组建的招标投标管理办公室，却剥夺了财政部门的监督权利，政府采购已经与财政部门没有关系，彻底脱离开了法定的监管部门，而又由管理办公室来执行政府采购工作，那么财政部门的有关政府采购的规章制度，文件信息，上传下达等各项工作就此被中断了，政府采购工作在管理办公室的主导下，将脱离政府采购的大环境而孤立地存在着，危害性是明显的。

    容易受到工程类招标投标程序的影响，使政府采购失去独立发展的空间。招标投标管理办公室设置的初衷，除了领导头脑发热，拍脑袋定政策的盲目决策因素外，花大力气监督管理工程招标投标领域存在的问题，应该是重要目的，因为工程类招标项目预算资金大，而具体执行招标行为的却是各类私人性质的代理机构，与政府部门相比较而言，更加容易变成寻租和腐败的根源，而且全国各地的案件屡屡指向招投标领域，由于项目需求方有权选择代理机构，而被选择的代理机构就意味着能够得到巨额的代理服务费，在“卖方市场”的代理机构竞争中，代理机构要想获取代理权，必须要听从招标单位与领导的安排，听话者才有获利的资本，于是指望代理机构实施公平公正的招投标行为就是艰难了，所以有些地方才更改原来由发改委监管招标的组织模式，而重新成立一个带有第三人性质的隶属于政府的管理办公室这种机构来统一监管。本来监管侧重点是工程类招标投标行为，而领导们或者有些所谓的调查研究者们又想追求所谓的大而全，在对政府采购操作程序一无所知的情况下，片面地认为政府采购是很简单的行为，也可以像工程招标一样可以由代理机构全面代替，于是撤消集中采购机构就应运而生，但接下来的问题就是采购人的正常采购需求的渠道被阻断了，在越来越大的压力面前，管理办公室渐渐认识到政府采购执行具有政策性功能，具有非赢利的公共服务性质，那么以后自然要把这种情况向上面反映，结论只有是在文件撤消采购机构以后，又匆匆忙忙地在管理办公室内部成立类似于集中采购机构的部门，权且履行政府集中采购的职能，可以遇见，这样做的结果必将把政府采购工作淹没在招投标的程序之下，公共功能的政府采购执行机构就将淹没在了利益格局之中，政府采购尴尬地失去其独立发展的空间。

    进一步分裂政府采购法律规定，把不合法的工程招标行为合法化。招标投标管理办公室的成立，潜在地说明了工程招标不纳入政府采购的合法性，而成立专门执行排除工程采购项目的政府采购机构，更是进一步明确政府采购工作中不能执行工程项目，工程项目要由社会中介机构来完成，那么政府采购法关于采购范围的规定就变成了一纸空文。